Panpenalismo, populismo penale e il decreto sicurezza del 20 ottobre 2026
di Luigi Filippo Daniele.
Introduzione.
Il decreto-legge approvato dopo i disordini di Milano riprende in gran parte strumenti già presenti nell’ordinamento e ne introduce pochi di nuovi. In questo contributo userò questa fattispecie come caso di studio per distinguere il panpenalismo, che riguarda la quantità e la struttura delle norme penali, dal populismo penale, che riguarda i motivi per cui si legifera. Esamineró quindi poi tre punti critici, la libertà personale, la determinatezza e la proporzione, la giustizia minorile, e il metodo con cui il provvedimento è stato adottato.
1. Il fatto e la domanda
Il 17 e il 18 ottobre 2026 Milano è stata teatro di saccheggi e scontri. Il Consiglio dei ministri ha approvato due giorni dopo, il 20 ottobre, un decreto-legge su sicurezza pubblica e contrasto alla criminalità minorile, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 246 del 22 ottobre come D.L. n. 190/2026 ed entrato in vigore il giorno successivo [1]. Dieci articoli, otto dei quali di contenuto: il nuovo delitto di violenza organizzata nelle manifestazioni (art. 420-bis c.p.), nuove aggravanti per la devastazione e il saccheggio, il danneggiamento di gruppo, la presunzione di imputabilità per i minori tra quattordici e diciotto anni, le sanzioni amministrative ai genitori, il divieto di radunarsi disposto dal questore, l’estensione del fermo di prevenzione e l’invio a Milano di cinquecento militari fino al 31 dicembre.
La tesi comunque è questa: il decreto illustra con chiarezza quasi didattica due fenomeni che la discussione pubblica tende a confondere, e la loro combinazione produce effetti sul sistema delle garanzie che nessuno dei due, preso da solo, basterebbe a spiegare. Parto da quel che l’aggettivo «panpenale» e l’aggettivo «populista» descrivono davvero.
2. Due categorie
Il panpenalismo è un fenomeno di struttura. Indica l’espansione dell’area del penalmente rilevante oltre ciò che i principi di offensività e di extrema ratio consentirebbero, e si misura contando: le fattispecie nuove, i minimi di pena, le sovrapposizioni tra norme che puniscono la stessa condotta. Il populismo penale è un fenomeno di motivazione. Indica l’uso della pena per raccogliere consenso, a prescindere dall’effetto sulla criminalità. Ferrajoli lo descrive come un uso demagogico e congiunturale del diritto penale, che alimenta la paura per ricavarne voti con misure illiberali e inefficaci [2].
Le due categorie possono stare separate. Un sistema può gonfiarsi per stratificazione burocratica, senza alcun disegno di consenso. Una sola norma può essere puramente simbolica senza che il codice ne risenta. Il caso italiano recente le presenta invece insieme, e questo ne fa un oggetto di studio. Garland osservava che la politica penale esce dal circuito dei tecnici ed entra nella competizione elettorale. Ferrajoli aggiunge che la percezione dell’insicurezza è in larga parte una costruzione sociale, prodotta dai media prima che dai fatti. Manes ha dato al risultato il nome di diritto penale no limits, e Violante ha richiamato il rischio di un ritorno al tipo di autore, cioè di una pena che guarda alla persona più che al fatto [3]. A questo repertorio appartiene anche il diritto penale del nemico di Jakobs, che Antigone ha evocato a proposito del nuovo reato di procacciamento di istruzioni per armi, nel decreto del 2025 [4].
3. Una sequenza
Il decreto di ottobre non nasce nel vuoto. Magistratura democratica ne ha ricostruito la genealogia a febbraio 2026: il decreto rave dell’ottobre 2022, il decreto Cutro del marzo 2023, il decreto Caivano del settembre 2023, il decreto sicurezza del 2025, poi quello di febbraio 2026 [5]. Sono provvedimenti diversi per materia e uniti dal metodo: a ogni evento di cronaca corrisponde una norma.
I numeri della guida di Pagella Politica dicono che la tendenza ha radici lunghe. Dal 1° giugno 2018 all’agosto 2024 sono stati aggiunti al codice penale 28 articoli nuovi e ne sono stati modificati 45 per inasprire le sanzioni. I reati abrogati sono stati sei, spesso riformulati altrove [6]. Il periodo comincia con il primo governo Conte, e il decreto Salvini del 2018 aveva già trasformato in reato il blocco stradale compiuto con un veicolo. Il panpenalismo attraversa le maggioranze.
C’è però un elemento che riguarda questa maggioranza in modo specifico. Il 22 ottobre 2022, giorno dell’insediamento, il ministro Nordio indicò nella «forte depenalizzazione» la via per accelerare i processi, e aveva presieduto una commissione per la riforma del codice penale che mirava a ridurre il numero dei reati [6]. Quattro anni dopo il bilancio è un’accumulazione, dall’omicidio nautico all’invasione di edifici pericolosa per la salute pubblica, fino al nuovo delitto di ottobre.
4. La forma: decreto-legge e fiducia
L’articolo 77 della Costituzione riserva il decreto-legge ai casi straordinari di necessità e urgenza, e la Corte costituzionale ne ha controllato nel tempo l’omogeneità di contenuto (sent. 22/2012). In materia penale l’uso è stato continuo, e Pagella documenta la dimensione del fenomeno: il governo ha superato i cento decreti-legge il 18 giugno 2025, uno ogni 9,7 giorni, e al 20 giugno aveva posto 85 questioni di fiducia, una ogni undici giorni [7].
La vicenda del decreto sicurezza del 2025 mostra il meccanismo nel dettaglio. Il disegno di legge nasce a novembre 2023 con 29 articoli, alla Camera ne conta 38, poi si arena al Senato perché il Quirinale fa sapere in modo informale che non lo firmerebbe. Il 27 marzo 2025 l’iter si ferma. L’11 aprile le stesse misure tornano in un decreto-legge, convertito con la fiducia alla Camera il 28 maggio e al Senato il 4 giugno, senza modifiche [7].
Il decreto di febbraio 2026 ha seguito un percorso simile: il Senato ha convertito il testo il 17 aprile, e la norma sul fermo preventivo è passata quasi invariata nonostante le perplessità del Consiglio superiore della magistratura [8].
Anche nel caso di ottobre il Quirinale ha inciso, e in modo visibile: dopo le sue perplessità sono saltati i poteri di polizia giudiziaria per i militari inviati a Milano, che mantengono le funzioni già previste. Il controllo c’è stato, ma si è svolto in una trattativa tra Palazzo Chigi e Colle, non nel confronto parlamentare. Il presidente delle Camere Penali, Francesco Petrelli, ha osservato inoltre che la norma sull’imputabilità era già all’esame del Parlamento in un disegno di legge, e che spostarla in un decreto devia dal corretto percorso legislativo [9]. Lo stesso Nordio ha spiegato che la disposizione, ferma alle Camere, con il decreto diventa operativa subito. Ma l’urgenza che giustifica l’articolo 77 dovrebbe riguardare il caso concreto, e Milano non aveva certo reso urgente una riforma dell’articolo 98 del codice penale pensata mesi prima.
5. La sostanza: tre nodi
5.1 La libertà personale
Il fermo di prevenzione è stato introdotto con il D.L. 23/2026 nel decreto-legge 59/1978, il cosiddetto decreto Moro, e consente di trattenere fino a dodici ore chi sia ritenuto un pericolo per il pacifico svolgimento di una manifestazione. L’articolo 13, terzo comma, della Costituzione ammette provvedimenti provvisori dell’autorità di pubblica sicurezza solo in casi eccezionali di necessità e urgenza indicati tassativamente dalla legge, con comunicazione all’autorità giudiziaria entro quarantotto ore e convalida nelle quarantotto successive. La dottrina che ha commentato il decreto si concentra su questo parametro, insieme agli articoli 17 e 21 [10]. Le organizzazioni che lo hanno criticato rilevano l’assenza di un’autorizzazione preventiva e di una convalida giurisdizionale in senso proprio, e osservano che si tratta di una misura fondata su una valutazione di pericolosità e non su un illecito commesso [11]. Il Csm ha rilevato che alcune formulazioni lasciano margini eccessivamente discrezionali all’operatore di polizia e rischiano di fondare la prevenzione su presunzioni di pericolosità astratta [8].
Il decreto di ottobre 2026 rinominato “Decreto Cortei” estende lo strumento in due direzioni, ai minorenni e alle operazioni di polizia in luoghi di grande afflusso, e non soltanto ai cortei. Siamo vicini a ciò che il codice di procedura penale già regola con l’accompagnamento per identificazione, una misura che però ha presupposti, durata e controllo definiti. L’ampliamento sposta il baricentro dalla responsabilità per un fatto alla pericolosità di una persona, e in questo senso richiama la logica del tipo di autore.
Il decreto di ottobre estende lo strumento. L’articolo 7 aggiunge all’articolo 11-bis un comma 3-ter, che consente l’accompagnamento e il trattenimento presso gli uffici di polizia anche nel corso di specifiche operazioni di prevenzione in luoghi con un consistente afflusso di persone, e quindi fuori dal contesto delle manifestazioni. Il presupposto è un fondato motivo di ritenere che il soggetto ponga in essere condotte di concreto pericolo per la sicurezza, desunto da circostanze di tempo e di luogo e da elementi di fatto: il possesso di strumenti atti a offendere, ma anche la rilevanza di precedenti penali o di segnalazioni di polizia, negli ultimi cinque anni, per delitti non colposi contro la persona o il patrimonio, per i reati di droga degli articoli 73 e 74 del d.P.R. 309/1990, per il nuovo articolo 420-bis o per il porto di armi e oggetti atti a offendere (artt. 4 e 4-bis l. 110/1975). Una segnalazione di polizia non è una condanna e nemmeno un’imputazione, e il testo consente di fondare su di essa una privazione della libertà, sia pure breve. Qui la logica del tipo di autore diventa letterale. L’articolo 7 richiama i commi 2, 3 e 3-bis dello stesso articolo 11-bis, dove stanno le garanzie procedurali, che non ho potuto verificare nel testo coordinato. La stampa ha scritto che il fermo è esteso ai minorenni: nell’articolato pubblicato il comma 3-ter non li menziona, e la questione dipende da ciò che già prevede l’articolo 11-bis.
5.2 Determinatezza e proporzione
Il nuovo delitto di violenza organizzata nelle manifestazioni punisce con la reclusione tra due e cinque anni, e con una multa fino a ventimila euro, chi partecipa a un gruppo di almeno cinque persone che usa o lancia oggetti atti a offendere o artifici pericolosi creando un pericolo concreto per l’incolumità delle persone. La pena aumenta se il volto è coperto o se si danneggiano infrastrutture e servizi pubblici. Chi organizza o promuove questi gruppi, anche con strumenti informatici, rischia tra quattro e dodici anni [9]. Per il ministro Nordio il gruppo può essere organizzato anche in modo occasionale. Così il DL 190/ 2026 L’articolo 420-bis punisce con la reclusione tra due e cinque anni e con la multa tra 10.000 e 20.000 euro chi, nel corso di una manifestazione in luogo pubblico o aperto al pubblico, partecipa a un gruppo di almeno cinque persone che opera in modo organizzato, anche occasionalmente, e utilizza illegittimamente bastoni, mazze, oggetti contundenti o comunque atti a offendere, oppure li lancia insieme a razzi, fuochi artificiali, petardi o strumenti che nebulizzano sostanze urticanti, determinando un concreto pericolo per l’incolumità delle persone e cagionando anche danni alle cose. La pena aumenta di una quota tra un terzo e la metà se i soggetti sono travisati o se il lancio colpisce infrastrutture energetiche, di trasporto o di telecomunicazione e beni destinati a pubblico servizio. Chi organizza o promuove la formazione del gruppo, anche con strumenti informatici, oppure incita o istiga alle condotte, rischia tra quattro e dodici anni. Se dalle condotte derivano lesioni personali, le pene dei relativi articoli aumentano nella stessa misura.
Qui si incrociano come minimo tre problemi. Il primo è la sovrapposizione: l’ordinamento punisce già la devastazione e il saccheggio (art. 419, con una pena minima di otto anni), il danneggiamento (art. 635), la resistenza a pubblico ufficiale (art. 337), il porto di oggetti atti a offendere, il concorso di persone e, se c’è stabilità del vincolo, l’associazione per delinquere. Lo stesso decreto aggiunge poi un’aggravante, tra un terzo e la metà, alla devastazione e al saccheggio commessi nel corso di manifestazioni su beni in luogo di vendita o di deposito (art. 1, comma 2), e introduce l’articolo 635.1, che aumenta nella stessa misura il danneggiamento commesso da un gruppo organizzato, anche occasionalmente, di almeno cinque persone. Per cinque persone che danneggiano beni in una manifestazione si profilano quindi più norme concorrenti, con cornici diverse. Il secondo è la determinatezza: un gruppo organizzato in modo occasionale è una nozione che il giudice dovrà riempire di contenuto, tra il concorso nel reato e l’associazione. Il terzo è la proporzione. La Corte costituzionale ha dichiarato illegittime pene ritenute manifestamente sproporzionate rispetto a fattispecie di analoga gravità (sentt. 236/2016 e 40/2019), usando come termine di confronto le cornici già presenti nel sistema. Un massimo di dodici anni per chi promuove un gruppo il cui reato-fine può consistere in un lancio di oggetti, come i petardi, si presta a quel controllo. Manes ha mosso un’obiezione dello stesso tipo al nuovo articolo 634 bis del 2025: dai due ai sette anni per l’occupazione violenta di un immobile, la stessa pena dell’omicidio colposo sul lavoro [6].
I giudici di merito cominciano a usare la via dell’incidente di costituzionalità. A giugno 2026 la Procura di Torino ha prospettato, in una memoria depositata in un procedimento per un corteo, l’illegittimità della norma del 2025 che punisce come reato il blocco stradale compiuto con il proprio corpo, norma che Pagella descrive come rivolta alle proteste non violente degli attivisti per il clima [6] [12]. Se la questione sarà ritenuta rilevante, la Corte potrà pronunciarsi su un testo adottato in urgenza e mai emendato in Parlamento.
5.3 Minori e genitori
Oggi un minore tra i quattordici e i diciotto anni risponde di un reato solo se il giudice accerta che al momento del fatto era capace di intendere e di volere. Se il minore tra 14 e 18 anni è ritenuto imputabile, la pena inflitta è diminuita rispetto a quella prevista per gli adulti (ex art. 98 c.p.). Il decreto modifica l’articolo 98 del codice penale presumendo quella capacità fino a prova contraria, e il governo ribadisce che l’età dell’imputabilità resta a quattordici anni e che la riduzione di pena non cambia. È vero, ma la presunzione sposta sulla difesa l’onere di dimostrare l’incapacità [9] [13]. Il processo penale minorile è costruito sull’accertamento individualizzato della personalità (art. 9 d.P.R. 448/1988), e l’imputabilità è presupposto della colpevolezza nel senso dell’articolo 27, primo comma, Cost.
Una presunzione relativa non è di per sé incostituzionale, rovescia però la logica ordinaria dell’onere della prova su un elemento che attiene alla responsabilità personale, e lo fa per una fascia di età in cui la maturità varia molto da individuo a individuo.
Le sanzioni ai genitori vanno da 1.000 a 2.000 euro, raddoppiate in caso di recidiva, anche quando il minore non è imputabile, e si evitano provando di non aver potuto impedire il fatto [9]. Il D.L. 23/2026 le aveva introdotte per i reati commessi con armi. La struttura ricorda quella dell’articolo 2 della legge 689/1981, per cui risponde chi è tenuto alla sorveglianza dell’incapace salvo prova liberatoria. La differenza sta nell’estensione e nel contesto: una norma pensata per illeciti amministrativi ordinari viene applicata a condotte che il codice qualifica come delitti, e il danno può essere anticipato dal prefetto o ottenuto con decreto ingiuntivo. Quando la sanzione, per natura e funzione, è afflittiva, la giurisprudenza della Corte di Strasburgo (criteri Engel) tende a riconoscerle carattere penale e a pretendere le garanzie corrispondenti.
6. Efficacia e risorse
Un sistema penale che si espande ha bisogno di risorse per applicarsi, e il decreto lo ammette in un dettaglio.
L’articolo 4 consente di applicare magistrati ad altri uffici entro ventiquattro ore dalla richiesta del dirigente, senza attendere il parere del consiglio giudiziario, quando un evento di ordine pubblico comporta un numero rilevante di arresti in flagranza, perché altrimenti le convalide non avverrebbero nei termini di legge [1]. L’articolo 9 dispone poi che le amministrazioni provvedano a tutto il resto con le risorse disponibili e senza nuovi oneri per la finanza pubblica. L’unica spesa autorizzata è quella dei cinquecento militari: 4.933.831 euro per il 2026 (art. 8). I nuovi delitti, le aggravanti, le nuove misure di prevenzione e il contenzioso con i genitori dovranno essere gestiti da uffici giudiziari e questure che sono gli stessi di prima. Il problema che emerge riguarda le risorse, e un reato in più non lo risolve.
Nordio ha dovuto prevedere che i presidenti di tribunale possano ottenere giudici in applicazione immediata, senza le procedure ordinarie, perché dopo un pomeriggio con decine di arresti in alcune città non ci sono abbastanza giudici per convalidare nei termini [9]. La carenza riguarda le persone e gli uffici, e un reato in più non la colma.
Sull’efficacia delle misure preventive i dati sono quelli che il dibattito pubblico trascura. Il fermo preventivo era in vigore a Milano, e secondo i dati circolati ha riguardato 174 persone senza evitare due giorni di guerriglia.
Il ministro dell’Interno ha parlato di circa quattrocento fermi e di una cinquantina di arresti, negando impreparazione. Le due cifre non coincidono e vanno tenute entrambe presenti, ma convergono su un punto: gli strumenti c’erano e sono stati usati.
La guida di Pagella offre un esempio istruttivo, anche se fuori dall’ordine pubblico. L’allungamento della permanenza nei CPR, fino a diciotto mesi dal 2023, è stato giustificato con la maggiore efficacia dei rimpatri, mentre i dati del Garante nazionale mostrano il contrario: nel 2022 il CPR di Caltanissetta, con una permanenza media di 15,5 giorni, ha registrato l’87% di rimpatri, quello di Nuoro, con 72,7 giorni, il 23,3% [6]. Una norma può essere approvata sull’argomento che dovrebbe sostenerla e restare in vigore anche quando i dati lo smentiscono. In carcere, infine, l’espansione penale produce effetti che la guida ricorda: 90 suicidi nel 2024 secondo Ristretti Orizzonti, il numero più alto da quando esistono dati sistematici, e un nuovo delitto di rivolta penitenziaria che include la resistenza passiva [6].
7. Le ragioni opposte
Una lettura critica deve misurarsi con gli argomenti migliori della tesi contraria. Lo Stato ha un obbligo positivo di proteggere persone e beni dalla violenza collettiva, e la giurisprudenza europea lo riconosce da tempo. Le violenze di Milano hanno colpito agenti e commercianti, e il Presidente della Repubblica le ha condannate senza riserve. Prevenire non è per forza illiberale: il fermo di prevenzione ha un precedente nel decreto Moro del 1978 e nel Daspo sportivo, e gli stessi commentatori che ne criticano il disegno ammettono che l’intento preventivo è, in astratto, coerente con la funzione di garantire la sicurezza collettiva [14]. Il governo sostiene inoltre che il nuovo delitto colpisce solo gruppi organizzati che lanciano oggetti pericolosi, e che il decreto non limita il diritto di manifestare. Va aggiunto che, secondo alcune letture, il pubblico ministero può revocare il fermo, il che attenua il profilo di assenza di controllo.
Queste ragioni spiegano perché una risposta fosse necessaria e non rispondono alla domanda posta dal decreto: se quella risposta richiedesse nuove fattispecie penali, e se le garanzie delle persone coinvolte, minorenni compresi, reggano all’esame dei principi di determinatezza, proporzione e riserva di giurisdizione.
8. Per un criterio
Ogni nuova norma penale dovrebbe superare due controlli prima di entrare nel codice. Il primo riguarda la lacuna: esiste una condotta offensiva che l’ordinamento oggi non punisce? Il secondo riguarda la proporzione: la pena prevista è coerente con quelle che il sistema riserva a fatti di analoga gravità?
Il Fatto Quotidiano, confrontando il decreto con la legislazione precedente, conclude che le novità vere sono due e che il resto estende strumenti esistenti [9]. L’articolato pubblicato conferma in parte questa lettura: le aggravanti per la devastazione e il saccheggio e il danneggiamento di gruppo aumentano le cornici di condotte già punite. Su queste basi la prima domanda ha una risposta incerta.
Sul piano dello strumento, in dottrina si discute da tempo di valutazioni d’impatto delle norme penali, di clausole di riesame dopo un periodo definito e di limiti all’uso del decreto-legge in materia di libertà e di pena. Nessuna di queste cose richiede una riforma costituzionale. Richiedono che il Parlamento, e non solo il Governo, trovi il tempo di leggere gli articoli. Il decreto di ottobre deve essere convertito entro il 21 dicembre 2026, sessanta giorni dopo la pubblicazione del 22 ottobre, e il precedente del 2025 suggerisce che il tempo passerà tra una questione di fiducia e l’altra. La commissione per la riforma del codice penale presieduta da Nordio, prima che diventasse ministro, aveva proposto di ridurre il numero dei reati. Il testo di quella proposta esiste ancora, ma la realtà che ha prodotto il Guardiasigilli dopo 4 anni e mezzo è un’altra…
C’è un’ultima considerazione, e riguarda quello che si poteva fare prima. Una manifestazione di grandi dimensioni, annunciata con anticipo, è uno dei casi in cui l’ordinamento offre già gli strumenti della prevenzione: il preavviso al questore, il comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica presieduto dal prefetto, di cui fa parte il sindaco, il confronto con gli organizzatori sui percorsi e sul servizio d’ordine. Un tavolo tra sindacati, Comune, Prefettura e Governo costa poche ore di lavoro e nessuna modifica del codice penale. Le ricostruzioni giornalistiche non chiariscono se a Milano sia stato convocato e con quali esiti, ed è la domanda da rivolgere a chi ha scritto il decreto. Quando la violenza è prevedibile, la prima risposta di uno Stato di diritto è organizzare la piazza. Il diritto penale arriva dopo, a punire chi ha scelto di colpire persone e cose.
Note
[1] Consiglio dei ministri, 20 ottobre 2026; ANSA, Il Fatto Quotidiano e L’Espresso, 20 e 21 ottobre 2026.
[2] L. Ferrajoli, Il populismo penale nell’età dei populismi politici, in Questione Giustizia, 2019; per le definizioni di Roberts, Garland e Wood v. L. F. Daniele, Populismo penale, tra giustizialismo e garantismo, Polis Futura, 7 gennaio 2023.
[3] V. Manes, Diritto penale no limits, e L. Violante, L’infausto riemergere del tipo di autore, entrambi in Questione Giustizia, 2019; V. Manes, Giustizia mediatica, il Mulino, 2022; D. Garland, La cultura del controllo, 2001.
[4] Pagella Politica, Decreto sicurezza, guida aggiornata al 16 luglio 2025, capitolo sui nuovi reati.
[5] Magistratura democratica, La vera sicurezza è la Costituzione, 10 febbraio 2026.
[6] Pagella Politica, Decreto sicurezza, guida aggiornata al 16 luglio 2025, capitoli su nuovi reati, carcere e depenalizzazione.
[7] Pagella Politica, Decreto sicurezza, cit., capitolo «Come nasce una legge contestata».
[8] Il Post, 17 aprile 2026, sulla conversione del D.L. 23/2026 e sul parere del Csm.
[9] Il Fatto Quotidiano, 21 ottobre 2026, e conferenza stampa del Consiglio dei ministri del 20 ottobre.
[10] Sistema Penale, 30 marzo 2026; Giurisprudenza penale web, 2026, n. 2; Giustizia Insieme, 16 aprile 2026.
[11] Internazionale, 3 aprile 2026, con le valutazioni di Cild.
[12] L’Indipendente, 6 giugno 2026, che riporta la memoria della Procura di Torino; la norma è l’art. 14 del D.L. 48/2025.
[13] Sky TG24 e Avvenire, 23 luglio 2026, sul disegno di legge sull’imputabilità dei minori.
[14] Sistema Penale, 30 marzo 2026, cit.
[15] il decreto-legge n. 190/2026 con la Gazzetta Ufficiale n. 246. dl_10_sicurezza_gu